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A questão da logística reversa dos resíduos sólidos

Previsto como instrumento da Política Nacional de Resíduos Sólidos (PNRS), promulgada em 2010, o sistema de logística reversa de resíduos sólidos passou por processo de importante regulamentação nos últimos meses. Com a Deliberação CORI nº 11/17 e o Decreto nº 9.177/2017, foram estabelecidas novas regras sobre a implementação deste sistema, bem como esclarecidos alguns pontos em resposta a demanda dos setores obrigados a implementar este sistema e sujeitos à responsabilidade compartilhada. Antes de adentrar no exame das alterações normativas trazidas pelos referidos diplomas, são pertinentes algumas considerações prévias sobre a logística reversa e a responsabilidade compartilhada pós consumo pelos resíduos sólidos.

A gestão de resíduos sólidos, como eixo da política de saneamento básico (art. 3º, I, Lei nº 11.445/2007), era historicamente uma responsabilidade dos Poderes Públicos. No entanto, em consonância com uma tendência mundial no direito ambiental, surgem regulações em diversos países tratando da responsabilidade do produtor, também conhecida como “responsabilidade alargada do produtor” (extended producer responsability).1 Trata-se da imputação de responsabilidades aos fabricantes e importadores pela destinação ambientalmente adequada dos resíduos e embalagens dos produtos colocados no mercado após o seu consumo. Abandona-se, assim, a responsabilidade exclusiva do poder público pela gestão e destinação dos resíduos e, a partir de então, compartilha-se esta responsabilidade com o setor privado.

No Brasil este conjunto de obrigações tem fundamento na “responsabilidade pós consumo”. No entanto, diferentemente do modelo regulatório adotado nos EUA, Europa, dentre outros países, a PNRS criou a “responsabilidade compartilhada pelo ciclo de vida do produto” que atribui, para além do fabricante e importador, responsabilidades individualizadas e encadeadas entre distribuidores, comerciantes e consumidores. Dentre tais responsabilidades está o “recolhimento dos produtos e dos resíduos remanescentes após o uso, assim como sua subsequente destinação final ambientalmente adequada” (art. 31, III, PNRS) ou, em outras palavras, a implementação de sistema de logística reversa.

A PNRS e o Decreto nº 7.404/10 estabeleceram responsabilidades quanto a cada grupo de gestores de risco, que são os atores que por participarem do ciclo de vida de um produto detém obrigações quanto aos resíduos no pós consumo.2 São eles: aos fabricantes e importadores, foi imputado o dever de dar destinação ambientalmente adequada aos produtos e às embalagens reunidos ou devolvidos, sendo o rejeito encaminhado para a disposição final ambientalmente adequada; aos comerciantes e distribuidores, estabeleceu-se a obrigação de efetuar a devolução aos fabricantes ou aos importadores dos produtos e embalagens reunidos ou devolvidos pelos consumidores; e aos consumidores restou a responsabilidade de efetuar a devolução dos resíduos após o uso, aos comerciantes ou distribuidores. Além destes, poderão participar do sistema de logística reversa o titular do serviço público de limpeza urbana e de manejo de resíduos sólidos, quando devidamente acordado e mediante remuneração, e as cooperativas ou outras formas de associação de catadores de materiais reutilizáveis e recicláveis.

Apesar do conjunto de normas regulatórias do direito dos resíduos no Brasil definir as obrigações atribuídas a cada conjunto de gestores de risco, as normas não são precisas na conceituação dos atores. Em outras palavras, não há definição legal de quem são os “fabricantes”, os “importadores”, os “distribuidores” e os “comerciantes”. Considerando a complexidade de diversas cadeias produtivas, esta indefinição poderá gerar insegurança quanto aos reais destinatários da obrigação jurídica e da consequente fiscalização. O que se verifica na prática, é um esforço doutrinário para delimitação dos conceitos em paralelo com uma definição dessas figuras no bojo dos acordos setoriais e dos termos de compromisso firmados, o que demonstra outra face da relevância destes instrumentos.

Vale pontuar, que não são todos os resíduos que estão automaticamente sujeitos à implementação de sistema de logística reversa, mas somente aqueles elencados no artigo 33, da PNRS (ex.: agrotóxicos, seus resíduos e embalagens; pilhas e baterias; pneus; óleos lubrificantes e suas embalagens, etc), ou aqueles em que se comprove a viabilidade técnica e econômica de sua implementação (ex.: embalagens em geral e medicamentos). Assim, em tese, todo e qualquer produto pode vir a estar sujeito à logística reversa de seus resíduos, desde que chamado o setor pelo Poder Público e comprovada a viabilidade do sistema. Em âmbito nacional, cinco setores já foram chamados após a publicação da PNRS para implementar sistemas de logística reversa: embalagens plásticas de óleos lubrificantes; lâmpadas; embalagens; eletroeletrônicos; e, medicamentos. Além destes, outros produtos, como, por exemplo, pneus e óleos lubrificantes já eram objeto de regulação do CONAMA que estabeleceu a responsabilidade pós consumo antes mesmo da PNRS. Além disso, em âmbito estadual, já se verifica um amplo número de acordos ou termos de compromisso firmados, abrangendo inclusive mais setores. Cita-se como exemplo o Estado de São Paulo, que já firmou termos com os setores de aparelhos de telefonia móvel celular e seus respectivos acessórios; baterias inservíveis de chumbo ácido; embalagens de produtos de higiene pessoal, perfumaria, cosméticos, de limpeza e afins; produtos eletroeletrônicos de uso doméstico; dentre outros.

Apesar das regras gerais traçadas pela PNRS e pelo seu decreto regulamentador (Decreto nº 7.404/10) sobre a responsabilidade compartilhada, alguns pontos ainda careciam de regulação. O principal deles é a regra aplicável aos fabricantes, importadores, comerciantes e distribuidores de determinado setor que não aderiram ao acordo setorial firmado em seu setor. A PNRS e o decreto estabeleciam que os não aderentes poderiam firmar termo de compromisso com o Poder Público ou estariam sujeitos a obrigações estabelecidas por meio de decreto regulamentador.

Com efeito, o Decreto nº 9.177/17 e a Deliberação CORI nº 11/17 estabeleceram que esses atores são obrigados a estruturar e implementar sistemas de logística reversa, consideradas as mesmas obrigações imputáveis aos signatários e aos aderentes de acordo setorial firmado com a União, ou seja, aderentes e não aderentes terão as mesmas obrigações. As normas ainda esclarecem que a obrigatoriedade dos não signatários e não aderentes de acordo setorial ou termo de compromisso se referem às etapas de operacionalização, aos prazos, às metas, aos controles e aos registros da operacionalização dos sistemas de logística reversa, aos planos de comunicação, às avaliações e aos monitoramentos dos sistemas, às penalidades e às obrigações específicas imputáveis aos fabricantes, aos importadores, aos distribuidores e aos comerciantes.

Esta medida visaria garantir isonomia entre os diversos atores do mercado, assegurando, portanto, que em determinado setor todos estejam sujeitos aos mesmos parâmetros ambientais quanto à gestão dos resíduos pós consumo. Dessa forma, todo o setor fica sujeito ao mesmo patamar de responsabilidades quanto aos resíduos sólidos, independentemente da assinatura de acordo setorial ou termo de compromisso. Trata-se do “efeito vinculante dos acordos setoriais”, que atinge também os acordos firmados em âmbito regional, estadual ou municipal, como se verá a seguir.

Além de garantir a isonomia em determinado setor, a medida pode servir de estímulo à aderência ao processo de negociação de acordo setorial. Isso, pois participar desse processo garantiria a possibilidade de discutir e contribuir para o estabelecimento do padrão de exigência da logística reversa aplicável a determinado setor.

Ademais, há que se discutir a extrapolação dos efeitos de um instrumento de natureza contratual, cujos efeitos são inicialmente inter partes. Desta forma, o negociado por parte de um setor passa a ter um efeito erga omnes, quanto aos elementos supracitados, sobre este setor. O efeito vinculante dos acordos setoriais abre, portanto, um debate acerca do princípio da relatividade dos contratos e aprofunda de uma forma significativa a função social desse instrumento. Há, dessa forma, uma aproximação de um instrumento de direito privado ao fenômeno de transformação do padrão regulatório para modelos mais participativos e legitimados, fenômeno este estudado pelos teóricos e teóricas da “administração consensual”. De qualquer forma, a matéria merece um olhar aprofundado sobre seus reflexos, o que será objeto de outros estudos.

Outro possível reflexo da definição destes parâmetros é a viabilização da fiscalização desses fabricantes, importadores, distribuidores e comerciantes quanto ao cumprimento de suas responsabilidades compartilhadas pelo ciclo de vida de produtos. Com isso, os órgãos integrantes do SISNAMA podem efetuar a fiscalização quanto aos ilícitos administrativos, como, por exemplo, a aplicação de multa prevista no art. 62, XII, do Decreto nº 6.514/08, a serem fixadas entre R$ 5.000,00 e R$ 50.000.000,00, por descumprir obrigação prevista no sistema de logística reversa implantado nos termos da Lei nº 12.305, de 2010, consoante as responsabilidades específicas estabelecidas para o referido sistema. Além da fiscalização administrativa, cumpre pontuar a possibilidade responsabilização civil, com eventual pagamento de indenizações e estabelecimento de obrigações de fazer no sentido de implementar o sistema de logística reversa e dar cumprimento às normas editadas.

Por fim, cumpre destacar que além do efeito vinculante, outras matérias foram objeto de regulação das normas analisadas, como, por exemplo, a criação de entidades gestoras para gerir o sistema de logística reversa, a compatibilização dos acordos/termos de diferentes abrangências, as diretrizes da logística reversa, os sistemas de logística reversa e sua relação com os planos de gerenciamento de resíduos sólidos, as metas e cronogramas de implementação dos sistemas de logística reversa, o acompanhamento da implementação, dentre outros.

Diante do exposto, o novo conjunto de normas sobre a logística reversa surge como importante ferramenta para viabilizar a implementação dos sistemas e garantir a governança ambiental dos resíduos sólidos. Apesar de seu mérito, a implementação da responsabilidade compartilhada está longe de ser algo claro e pacífico. Em verdade, as normas geram inclusive novas dúvidas sobre a responsabilidade pós consumo compartilhada e a responsabilidade civil por danos ao meio ambiente, o que mereceria uma análise específica. Os caminhos para a responsabilização civil pela não implementação da logística reversa ainda precisam construídos, mas é fato que já há uma mobilização dos agentes de fiscalização, notadamente os Ministérios Públicos, no sentido e exigir o cumprimento da responsabilidade pós consumo. Desta forma, a definição do efeito vinculante dos acordos setoriais abre novas possibilidades de atuação a esses órgãos, sendo urgente que os fabricantes, importadores, distribuidores e comerciantes dos setores com acordos firmados ou em negociação se adequem às novas regras. Fica evidente também, as vantagens de participar do processo de negociação dos acordos setoriais, que, com seu efeito estendido a todo um setor, passam a ser verdadeiras esferas de negociação consensual da regulação ambiental em matéria de resíduos.

Fonte: Jota

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